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【石油观察家】丛威:有关油气市场化改革的几点理论思考
日期: 2016-08-23
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【石油观察家】丛威:有关油气市场化改革的几点理论思考

2016-08-23 06:34:00  0

 油气 市场化改革


文|丛威 江兆龙 李雪锋 中国石油天然气股份有限公司规划总院


1 我国油气行业市场化改革条件已经成熟

当前,世界能源供需格局出现了新变化,能源发展呈现出新趋势,传统能源安全观面临着新挑战。国际油气市场供大于求,2014年以来,国际油价大幅下挫,截至2016年8月国际油价已跌至43美元/bbl以下。随着我国经济下行,能源消费结构调整,油气消费增速放缓,供需宽松格局将成为新常态,油气行业具备了进一步深化市场化改革的条件。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“要使市场在资源配置中起决定性作用”,“推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。习近平同志在中央财经领导小组第六次会议上提出,“推动能源体制革命,打通能源发展快车道。”具体要求包括:“坚定不移推进改革,还原能源商品属性,构建有效竞争的市场结构和市场体系,形成主要由市场决定能源价格的机制,转变政府对能源的监管方式,建立健全能源法治体系”等。我国经济发展进入“新常态”,经济增长低速化和增长动力转化的背后更深层次的是市场化。2015 年国家相继出台了多项有关油气行业市场化改革措施的文件,构建更为开放的国内油气行业市场体系已是大势所趋,市场化是未来进一步深化我国油气行业体制改革的根本特征和发展方向。


2 市场化改革的理论基础


关于市场和政府谁占主导、市场与政府作用如何有效配合的问题一直是经济学界争论的问题。

以亚当·斯密为代表的古典主义学派主张经济自由,保持政治中立。亚当斯密(1776)在《国富论》一书中提出的“看不见的手”管理经济、尽量减少政府干预经济活动的自由市场思想对各个国家的经济改革有重要的指导意义。

凯恩斯(1936)在其《就业、利息和货币通论》一书中提出了政府干预经济的观点,并确立了凯恩斯经济学的理论体系。凯恩斯的观点强调了国家干预在稳定经济中的重要作用。

以萨缪尔森为代表的新古典主义与凯恩斯理论的观点在关于政府和市场等问题上出现了分歧,新古典主义反对国家干预,主张自由竞争,强调市场对经济发展的作用,并指出价格机制是一切调节的原动力,从而也是经济发展的重要机制。

以斯蒂格利茨(1998)为代表的新凯恩斯主义经济学派则以不完全竞争和不对称信息等为基本理论提出市场的失效需要政府干预发挥积极作用。

目前虽然各经济学派关于政府干预和自由市场的问题仍在争论当中,但对市场的地位和作用基本形成了共识,即肯定市场在资源配置中具有积极作用,普遍认同市场机制在优化资源配置中的有效性。

改革开放前,我国实行的是计划经济体制。随着我国经济规模的不断扩大,计划经济体制下政企不分、平均主义严重、生产力与生产关系严重脱节等弊端日益显现,严重阻碍了国民经济的发展。邓小平指出“计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段”。党的十四届三中全会出台的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确了市场在我国经济建设中地位和作用,决定指出市场在国家宏观调控下对资源配置起决定性作用。自此,中国的经济体制逐步从计划经济向市场经济转变。

改革开放至今,我国市场经济体制改革已经取得了显著成效,但在市场化改革的理论认识上学术界仍有一些偏颇和不全面之处。比如,有人认为市场化就是私有化,也有人为市场化改革就是打破行业垄断。

综合经济学理论对市场经济的阐述,本文认为:市场化改革的目的是通过市场竞争实现资源的优化配置,市场机制的作用具体体现在激励与优化两个方面,激励即解决短缺问题,而优化则解决更高品质的服务与供给问题。推进市场化需要满足的条件包括4个方面:成熟的市场主体、透明的市场定价机制、有序的市场秩序、完善的市场监管。这4 方面的条件缺一不可。市场竞争有效需要满足3个前提,即:市场供需主体自主、逐利和多元,此外还需要配套反价格歧视、价格透明和管制自然垄断等制度设计。因此,市场化绝不是私有化,也不是简单的打破垄断、放开市场。市场化改革是建立一整套完善的市场经济运行体系。


3 油气行业市场化现状及存在的问题


3.1 油气行业市场化现状

我国油气产业格局纵向一体化程度较高,产业链条比较多,各业务板块的市场开放程度存在一定差异。上中游的市场开放程度相对弱一些,下游炼化销售的市场开放程度则相对较高,目前油气行业已初步形成上中下游“金字塔形”的市场开放结构。虽然我国油气行业的市场开放程度正在进一步扩大,但是相应的外部市场监管及法治环境建设比较缓慢,监管和法治的缺失成为我国油气行业市场化改革道路上亟待解决的问题。

3.1.1 上中下游“金字塔形”的开放市场结构已初步形成

从我国油气产业链来看,终端成品油消费已对社会、民营资本开放,基本上属于竞争性环节。目前从消费终端来看,中国石化和中国石油所控制加油站数量不到全国加油站总数的50%,中国石化和中国石油在油品销售拓展业务上与民资的合作已开展试点。原油及其成品油进出口权正逐步放开,国家发改委发布了《关于进口原油使用管理有关问题的通知》,进口原油使用资质将进一步向民营炼厂放开。油气运输管道由于属自然垄断环节,干线基本上由中国石油和中国石化所有,省内支线管道各省份则情况各异。西气东输三线管道建设已尝试性开展多元化资本的合资合作。上游领域虽然尚未完全放开,但已经开始在新疆地区开展资源区块公开招标试点。油气上中下游“金字塔形”的开放市场结构已初步形成。

3.1.2 有序竞争的市场环境逐步建立,但市场监管及法治环境亟需完善

油气产品市场化定价机制正在逐步形成。我国已经基本上实现了与国际市场接轨的市场化价格机制。最新的成品油定价机制对以前模式运行过程中存在的问题进行了调整,价格水平和变化趋势上基本与国际原油价格波动程度接轨。天然气门站价格现已初步按照“市场净回值法”确立价格调整机制,实现了存量气和增量气的并轨,并试点放开LNG、非常规天然气和直供用户门站价格等,非居民用天然气价格已基本实现市场化定价。

但是,目前关于保障市场公平开放的市场监管及法治环境亟待完善。作为行业基本规范的《石油天然气法》长期缺位,有效的政府监管体系仍在建立,适应油气行业健康发展要求的市场准入、技术标准和资质管理等仍为空白,油气行业监管法律政策体系亟待建立。

3.2 油气行业市场现存的问题

从当前国际能源转型发展趋势和推动油气行业市场化改革的要求来看,我国油气行业市场化目前存在的突出问题表现在以下5个方面。

3.2.1 油气市场结构不完善

油气产业链上中下游各环节中,依然存在市场开放程度不够、自然垄断业务与竞争性业务不分等问题。油气勘探开发环节,仍存在民间资本难以直接进入,矿权退出和流转机制不完善等问题;油气贸易环节,目前仅有5 家具有国营贸易资质和23 家具有非国营贸易资质的企业,原油及成品油进出口资质尚未完全放开;管道运输环节,具有自然垄断属性的天然气管输业务与销售业务尚未实现分离;炼油和销售环节,国有企业仍占市场主导地位,竞争不够充分;航空煤油和城市燃气市场尚未开放。因此,促进有序市场竞争、有效激发市场活力的市场结构仍需完善。

3.2.2 油气价格形成机制尚未形成

目前我国油气行业没有完全建立市场决定价格的机制,价格调整滞后于市场变化,难以对能源有效开发利用和合理消费发挥有效的引导作用。成品油价格,目前仍执行与国际原油价格挂钩的间接市场化定价方法,实质上仍为成本加成的定价思路,价格调整滞后于市场供需变化。天然气价格,实现了存量气与增量气价格并轨,天然气价格市场化进程取得了阶段性进展,但目前执行的与替代燃料价格挂钩的门站价格形成机制还不能反映天然气本身市场供需状况,调峰定价机制尚未形成。

3.2.3 企业的市场主体地位不够突出

油气行业政企不分的问题仍然突出,政府和企业的关系尚未理顺,企业市场行为与履行政治责任的行为边界不够清晰,经营理念和运营模式与市场化要求不够匹配,市场机制无法充分发挥资源配置作用。由于历史原因和行业特点,石油企业目前仍承担着消防、教育、医疗等社会化职能,承担着保供等国家战略性、应急性任务,这些已成为制约石油企业发展的历史包袱。由于中央和地方分税制度不合理,企业在面对与地方政府关系问题时,难以发挥市场主体地位。

3.2.4 政府监管与综合协调支持职能不足

政府职能转型刚刚起步,适应油气行业公平开放要求的有效政府监管体系尚未建成,行业规划的统筹引领作用不突出,政府协调支持企业发展的职能远未到位。具体体现在现行投资管理体制下审批流程繁琐,既加重企业负担,也制约项目正常建设。政府对行业规划监管职责不明确,规划的覆盖面、权威性和科学性有待提高,中期检查、监督和后期评估、考核工作机制弱,行业规划的作用没有充分发挥。支持海外油气合作的协调机制不完善,主要体现为缺少国家层面对企业海外投资的统筹协调,企业实施海外并购或投资过程中外汇管制过多等问题。

3.2.5 油气行业法治体系不健全

在市场运行机制上,政府依法依规行政、企业依法依规参与竞争的法治环境尚不健全。现行《矿产资源法》及其配套法规中关于探矿权年度最低投入标准的规定,未充分考虑油气勘探特点、保障国家能源安全和矿业权流转需要。国内企业合作参与油气勘探还存在法律障碍。油气资源相关税种设置的自由裁量权大,选择性执法时有发生,税收法定原则和规范税收执法亟待落实。支持非常规油气资源开发的财税价格优惠政策、消费税后移价外征收政策、石油特别收益金政策、天然气商业储备建设项目所得税返还政策、境外子公司合并纳税政策、成品油一般贸易出口退税政策等亟需依法调整和优化。

3.3 油气行业市场化需要考虑的特殊属性

从推动市场化改革的路径角度分析,油气行业由于具有以下特殊属性,不能完全等同于一般行业:

第一,产品的稀缺性和不可再生性。石油天然气商品存在供给约束,不满足完全市场竞争理论下的供给要求。

第二,行业资金与技术密集,投资风险高。石油天然气行业全产业链资本高度密集,专业技术密集,特别是勘探开发环节对专业技术要求极高。

第三,行业竞争国际化。石油天然气产品的竞争已经拓展到全球市场,竞争的结果是市场垄断程度不断提高。美国等国家对垄断行业管制的逐步解除推动了西方发达国家新一轮企业并购浪潮,使得世界油气市场垄断性更强。

第四,产品具有金融化属性,主要体现在衍生品市场体系及定价机制上与汇率密切联系等方面。金融化属性直接影响石油天然气定价,加深市场垄断特性;

第五,与国家安全高度相关。石油天然气行业对国家安全、综合国力等有着直接的影响,可有力地带动地方经济和相关产业的发展。

因此,推动油气行业市场化改革,在市场化改革目标设定及改革路径设计上,既要遵从市场经济的一般规律,又必须充分考虑油气行业特殊属性,遵循行业的特殊发展规律,不能简单照搬其他行业市场化改革的经验。


4 油气行业市场化改革目标及相关建议


4.1 油气行业市场化改革目标

4.1.1 构建有效竞争的油气市场体系

通过市场化改革,还原能源商品属性,培育地位平等、多元参与的市场主体,构建有效竞争的市场结构,完善公开透明、有序竞争、规范运行的油气交易机制,构建有效竞争的油气市场体系。

4.1.2 形成有法可依、监管有效的油气行业管理体制

能源发展既关乎经济社会协调发展,又关系到民生福祉,油气行业市场化改革最终是为了提高有效的油气稳定供应保障能力,实现油气资源的高效永续利用。对此要转变政府对能源的监管方式,完善油气行业行政管理体制,加强油气领域的行业监管,建立健全油气法治体系。

4.1.3 提升我国石油行业的总体国际竞争力

油气行业具有国际化竞争的特殊属性要求我国油气市场需要一定的市场集中度以形成与国际石油巨头竞争的优势。虽然与国际同行相比,我国石油企业在资产、收入等规模指标上取得了很大进步,但在效益、效率、前沿新技术、管理创新等方面仍有较大差距。石油天然气行业全面深化改革应立足于提升行业竞争力,打造世界一流水平的全球化公司,这既是参与国际竞争与全球分工的需要,更是实现“中国梦”的物质基础。

4.2 对我国油气行业市场化改革的有关建议

4.2.1 强化改革顶层设计

站在国家全局战略高度,科学把握改革的思路方向、关键领域、重点任务、先后顺序,处理好点和面、当前和长远、局部与整体等重大关系,全面系统、积极稳妥地推进石油天然气行业体制改革。按照统筹协调、兼顾配套的原则,进一步厘清政府和市场的边界、政府和企业的关系,根据行业规律和特点设计构建“放开两头、管住中间”的市场结构和市场体系,积极转变政府监管方式,并协调推进与石油天然气行业体制改革,统筹推动与石油天然气能源相关的行政管理、节能环保、投融资等体制改革。

4.2.2 坚持渐进式改革路径

我国深化石油天然气行业市场化改革应采取渐进式改革路径,通过立法和远期战略的方式推动,在改革策略上坚持“先部分试点、再广泛推开”[6],改革节奏上坚持每次改革措施一般只解决一到两个突出问题,有效减少改革阻力和可能引发的波动,使改革的各项目标逐步实到位,保证改革的平稳推进。

4.2.3 形成主要由市场决定的油气定价机制

凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预。推进石油、天然气定价机制改革,放开竞争性环节价格。价格改革进一步完善市场在资源配置中起决定性作用的政策环境。围绕使市场在资源配置中发挥决定性作用的目标,建立灵活反映市场供需状况,兼顾能源产品资源稀缺程度、清洁环保和便捷性等特性,体现能源产品合理比价关系的价格体系,利用价格的市场信号作用推动能源品种向更清洁、更环保、更便捷的方向替代。通过价格机制的改革调动供应商的积极性,激励国外石油天然气资源的引进和资源的节约高效使用,并促进国有石油企业作为真正的市场主体进行运营,尊重市场规律、注重效益发展。

4.2.4 坚持立法先行,健全能源法治体系,推动行业监管规范化

坚持立法先行是推动市场化改革必须遵循的基本原则。目前我国缺少高层级的石油天然气领域法律,在健全能源法治体系方面还有很长的路要走。应加快出台完善能源行业法律法规,在市场准入条件、市场竞争秩序和政府监管方式等方面作出明确的法律规定,形成具有中国特色的能源法治体系,为推动能源革命营造良好法治环境。促进政府监管部门、行业协会、石油石化公司等各司其职,形成规范有序的行业监管体系。(来源:《石油科技论坛》,2016年04期)

 

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